上海吸毒人员的分类评估和综合干预政策研究——基于混合扫描模型视角
【内容摘要】社会面吸毒人员分类评估和综合干预政策是上海市贯彻落实《禁毒法》、《戒毒条例》，深入推进社区禁毒( 康复) 工作的重要载体。从2009 年的先行试点，到2013 年初步形成工作体系，经历了政策规划、更新理念、修改完善、构建体系等一系列发展进化。本文以这一历程为切入点，运用混合扫描模型对该政策的政策视野、具体措施、存在困境进行分析，提出完善政策的建议。
一、分类评估和综合干预政策提出的背景及现状
“减少毒品需求，遏制吸毒人员新滋生”一直是我国禁毒斗争的重大战略之一。近年来，我国持续加大禁毒工作力度，相继制定出台一系列法律、法规，但在戒毒措施上均以强制隔离戒毒为主要手段，侧重对吸毒人员的惩处与劳动教育改造。而受到收戒条件、场所规模的限制，强制隔离戒毒措施的覆盖群体十分有限。以上海市为例，截至2013 年底，上海市登记入库吸毒人员已超过7 万人，为1998 年首次统计人数的8． 75 倍。而与上海市7 万多登记在库的吸毒群体规模相比，正在执行强制隔离戒毒的吸毒人员为5，115 人，只占到登记总人数的7． 1%。且为防止复吸、重回社会，这些出所人员在相当长时期内依然需要在社会上继续接受康复帮教，因此社会实际上是吸毒人员接受戒毒治疗、心理康复、帮扶救济的主阵地。
为弥补强制隔离戒毒的不足，满足戒毒工作实践的需要，以社区为主体的戒毒工作体系应运而生。2008 年6 月1日，《中华人民共和国禁毒法》颁布实施，首次提出社区戒毒，并确立了它在戒毒康复体系中的基础性地位。但是由于社区戒毒是从他国借鉴而来，没有现成模式，缺少本土实践，导致了执行层面上的种种困境: 一是法律条文的规定较为原则，地方执行仍缺少与之相配套的实施细则和制度文件; 二是缺少社区戒毒机构，对社区戒毒的具体内容和功能定位并不明确，真正意义上的“社区戒毒”大多仍处于缺失状态; 三是责任主体不明确，公共服务不足，仅靠社区薄弱的支撑系统之力难以承担社区戒毒的执行职责。
在此背景下，市禁毒办为深化社区戒毒( 康复) 措施，结合上海实际，依托良好的社区基础， 2010 年制定推出《上海市社会面吸毒人员分类评估和综合干预工作暂行办法》( 草案) ，提出根据社会面吸毒人员的现状划分类别，从身心健康、生活环境、显示表现等方面对吸毒人员进行全面的了解、评估，针对其特点，确定相应的管控主体和帮教责任，整合政策资源、社会资源，落实戒毒康复治疗、心理辅导、帮教服务等干预措施。2011 年，市禁毒委结合《戒毒条例》的贯彻实施，在全市18 个区县( 当时黄浦和卢湾尚未合并) 、80 个街镇部署开展吸毒人员分类评估和综合干预扩大试点工作，进一步完善措施方案。经过一系列的试点完善，目前这一工作已在上海市全面开展，并初步建立起较为科学的社会面吸毒人员分类评估标准，探索形成了具有上海特色的综合干预体系，社区戒毒( 康复) 工作得到有效支撑。
二、理论模型———混合扫描理论模型
( 一) 理性决策模式。
理性决策的来源是“经济人”假设，是以最大限度追求经济利益为目的的。在解决公共问题时，为了确保公共政策的理性和科学，利用已经获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，通过成本效益比较，确定最佳方案。然而，现实生活中的决策活动都是极为复杂的，尤其是当前以问题为导向的实际决策中，不可能等到了解和掌握全面信息后才进行决策。同时，受制于特定的客观条件和决策者主观条件的影响，事实上并不存在绝对的最佳决策。
由于完全理性是不存在的，在修正理性主义的基础上，赫伯特·西蒙提出有限理性主义，不以“最优”为决策目标的标准，转而追求某种优化途径。理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理性。但其终究没有跳出理想化决策的范畴，无论是理性还是有限理性都倾向于强调决策者能力和智力的可靠性。
( 二) 渐进决策模式。美国学者林德布洛姆在批评理性
主义模型的过程中，提出了渐进决策模型。与理性决策主义相比较，在经济合理性的基础上，渐进决策模型追求更进一步的政治合理性，强调多元与民主。主张“不在于专家作出周全完备的全知分析，而在于广泛的参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡”。政策制定被看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，是对过去的政策加以修正、补充的渐进的进程，更适合于当今社会变化频繁的环境下人们追求平稳的心理。但渐进决策模型的缺陷也显而易见: 不鼓励创新。它所包含的规定性因素是“强调一种出现在组织、管理和决策过程中的缺乏进取精神和反对创新的行为”，对决策评估的不合理标准和过于强调当前利益的缺点。因此，由于不能探讨和论证有较大变革性的决策备选方案以改进现行政策，决策者有可能会付出更高的代价。
( 三) 混合扫描模型。理性决策和渐进决策是政策分析
中两种最基本的政策分析模式。从政策的理想化、科学化和民主化来看，理性模式与渐进模式都具有一定的合理性，但都不尽完善。在克服理性主义模型和渐进主义模型的局限性的过程中，美国社会学家和政治学家阿米泰·埃特奥尼综合两种模型的使用价值，提出了混合扫描模型。它将两种模型有机结合起来，一方面确立有根本方向的高秩序、基础性政策措施，另一方面包含了为根本政策做准备并贯彻执行的渐进性措施。混合扫描所拥有的不同层级的灵活性增进了决策的有效性、策略性，使具有不同能力、水平的决策者都能灵活应对快速变化的社会环境与形势。混合扫描模型就像运用了两台摄像机: 第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节; 第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察以为多角度摄像机所观察的地区。
为此，本文以混合扫描模型为基础，综合理性模型和渐进模型的实用价值，以理性主义分析上海市社会面吸毒人员分类评估和综合干预措施的政策视野和政策追求，运用渐进主义把关注点集中于现行方案的具体实践上，探寻政策问题的优化途径。
三、分类评估和综合干预政策分析
( 一) 政策的制定基于理性决策模式。
1． 追求社会稳定的政策视野。毒品问题始终是危害社会的痼疾。尤其是近年来，合成毒品消费的急剧增加、毒品亚文化借助网络等新媒体的发展，这些都加剧了毒品问题与其他社会问题的相互交织、相互影响。“毒驾”、“毒伤”多有发生，毒品危害已成为影响社会稳定、危害社会治安的源头性破坏因素之一。为维护社会的和谐稳定，近年来，中央和上海市委、市政府都把吸毒人员服务管理纳入社会管理的重要任务。从这样的政策视角出发，上海把制定社会面吸毒人员分类评估和综合干预措施与加强和创新社会管理的要求有效融合，在政策措施上强调以促进社会面吸毒人员戒除毒瘾、回归社会，帮助他们解决困难、化解矛盾，从而达到更好维护上海城市的治安稳定、社会和谐的政策目标。
2． 追求科学理性的政策措施。由于吸毒人员具有不同的个性特征、生活经历和生活环境，社会面吸毒人员群体的状况十分复杂。从现实状态上看，包括了社区戒毒、社区康复、药物维持治疗、自愿戒毒、进入戒毒康复场所、吸毒未成瘾、现状不明、脱失逃跑等多种情形; 从身体条件来看，长期吸毒严重损害了他们的身体素质，很多吸毒者都患有肝炎、艾滋病等多种疾病，心理状态、精神状态不稳定等问题不同程度地存在; 从生活技能来看，吸毒人员的职业和教育培训十分缺乏，但需求又十分多元。面对这样的复杂群体，采取“一刀切”的措施，显然收效甚微。鉴于此，为确保社区戒毒( 康复) 措施的成效，以综合评估、科学分类，针对需求、综合干预为理念，制定推出社会面吸毒人员分类评估和综合干预措施，使戒毒治疗、康复指导、救助服务更加符合戒毒人员的不同特点和需求，确保有限社会资源的集约使用、多种干预措施的有效介入。
( 二) 政策的实施采取渐进决策模式。
1． 政策试点推进的渐进历程。从我国政策实施的一贯做法来看，试点是政策实施的重要步骤，在试点的过程中发现存在问题、总结工作经验、修改完善政策。由于缺少参考模式，面对未知因素，上海在实施社会面吸毒人员分类评估和综合干预政策的过程中也遵循了“先行试点—修改完善—扩大试点—总结经验—全面推开”的渐进决策模式。2009 年首选浦东等7 个区部分街镇重点指导推进综合干预工作，对社区戒毒( 康复) 人员开展医学干预、心理干预，提供社会支持保障。2010 年引入分类评估为先导的理念，并在闵行区率先试点。2011 年在全市17 个区84 个街镇开展扩大试点工作， 2012 年在全市全面推开。在这一渐进过程中，重点完善了以评估结果指导干预措施的基本模式，解决了标准、流程的科学和规范问题，明确了各责任单位的协作方式。
2． 工作机制构建的多元参与。禁毒工作所涉及的相关部门和专业领域众多，是一项系统工程。仅就社区戒毒( 康复) 工作而言，相关的主要政府部门就有公安、卫生、司法、民政、财政、人保、各级禁毒办等，此外还有精神卫生中心、社工组织、志愿者协会等其他参与主体。这种情况下，单一或少数主体主导政策措施的实施，在实施过程中势必遇到阻力。
因此，以渐进决策模式来构建工作机制是这一政策实施的客观要求和各参与主体的主观愿望。多元参与构建工作机制，在协商中化解各自困境、满足需求，划分责任、平衡权限，推动了相关部门各司其职、依法履职，整合了各参与主体拥有不同的职能优势和社会资源，有利于形成社区戒毒( 康复) 工作的“一体化”，使这一政策成为落实社会面吸毒人员综合治理的重要抓手。
四、完善分类评估和综合干预政策的建议
经过五年的探索，社会面吸毒人员分类评估和综合干预政策有力推动了上海社区戒毒( 康复) 工作的深入开展，取得了积极成效。但同时，评估指标的科学性、参与主体的公平性等问题也逐步在工作实践中显现出来。由此，试运用混合扫描模型对政策完善提出建议:
( 一) 完善评估指标体系。一方面，借助社会学专业理念，进一步对分类评估的原则、内容、方法以及具体指标进行调整，进一步理顺指标之间的逻辑关系，分析权重比例，突出核心指标，充分发挥分类评估对后期干预的指导性作用。另一方面，注重倾听戒毒康复人员的声音，更加注重评估的广度和深度。全面评估的个性特征、生活环境、社会功能，进行个性化诊断，探寻吸毒背后的诱因，甄选主要干预对象和方向。开展对吸毒人员戒毒康复的过程性、阶段性评估，增强后期干预措施的介入具有延续性。
( 二) 加强地方立法保障。虽然目前该政策在制度层面已经初步搭建了权责明确、分工明确的工作平台，但参与力度、深度依然不能很好满足工作的需要，协调机制并没有真正运行起来。因此，在充分调研的基础上，运用地方立法权，积极推动该政策向法律层面的上升，在上海禁毒地方立法中进一步细化、明确各参与主体的法律责任和义务，为此项工作提供有力的法治保障。
( 三) 平衡参与主体地位。渐进决策模式强调了民主、多元，但“只是反映最有权势的团体的利益，弱势群体和组织涣散的团体的要求可能得不到体现”。由于分类评估和综合干预政策的实施推行由行政主导，作为政策参与的一支重要社会力量———禁毒社工，往往成为了各政府部门的“代理人”，承接了部门间相互推诿的大量事务，既无法发挥社工组织的专业价值，也无法实现社工自身的价值追求，违背了政策设计在帮教服务方面的初衷，未能达到政策的预期效果。
五、结语
实践证明，社会面吸毒人员分类评估和综合干预政策，是加强和创新社会管理在禁毒领域的一次重要实践，在完善上海市社区禁毒( 康复) 工作体系、推动各部门依法履职等方面发挥了积极的作用。随着实践中新情况、新问题的不断出现，各政策参与主体利益诉求的动态变化，需要在深入实施的进程中不断更新和提升政策的目标追求，同时在现有基础上修改完善具体措施，保持政策的相对稳定性和延续性。因此，基于混合扫描模型的政策研究和完善过程，为提升分类评估和综合干预政策效果提供了有力的理论支撑。
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