特殊药品管制的必要性
特殊药品主要包括麻醉药品和精神药品，我国《麻醉药品和精神药品管理条例》（以下简称《条例》对麻醉药品和精神药品定义如下：“本条例所称麻醉药品和精神药品，是指列入麻醉药品目录、精神药品目录的药品和其他物质。精神药品分为第一类精神药品和第二类精神药品。”麻醉药品和精神药品具有很强的治疗作用，是临床上必不可少的药品。但若使用不当又易产生比疾病更加严重的成瘾性，流入非法渠道，就成为毒品。因此，这类药品需要加强管理。
特殊药品的现状
1．不合理使用
麻醉药品和精神药品滥用在我国比较普遍。我国用于止痛治疗的吗啡、哌替啶、杜冷丁等药品平均使用远高于世界平均水平。麻醉药品和精神药品一旦滥用，不但失去了其作为药品应有的治疗作用，也会对社会产生严重危害。
2特殊药品向新型毒品转化
近年来，涉毒人员滥用药物的范围己由单一的海洛因扩大到多药滥用，在渐趋严重的多药滥用现象中，被管制的精神药品和麻醉药品滥用现象日益增多。由于滥用药物中涉及的这些精神麻醉类药品多数具有中枢抑制作用，易产生毒性协同，加之现在多用静脉注射的方式，极易导致急性中毒或死亡。毒品使这些人道德沦丧、自私、撒谎、人格变态、六亲不认，甚至因此诱发精神疾病和犯罪。
特殊药品的管制缺陷
1．《刑法》中的缺陷
《刑法》第三百五十五条规定，依法从事生产、运输、管理、使用国家管制的麻醉药品、精神药品的人员，违反国家规定，向吸食、注射毒品的人提供国家规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品、精神药品的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。向走私、贩卖毒品的犯罪分子或者以牟利为目的，向吸食、注射毒品的人提供国家规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品、精神药品的，依照本法第三百四十七条的规定定罪处罚。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。第三百五十七条规定，本法所称的毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。
与传统毒品犯罪相比，新型毒品与药品非常接近，其适用范围较毒品广泛，毒品犯罪属于重罪，一旦混淆罪与非罪的界限，即毒品与药品的界限，将会导致打击面过大、过度使用刑罚的严重后果。在司法及临床实践中，由于对疼痛缺乏具体的诊断标准，面对越来越多的吸毒人员伪装成疼痛患者骗取麻醉药品，医生对患者疼痛的程度和真伪难断，只得尊重患者的主诉给予镇痛药物。曾经发生过吸毒人员伪装成尿路结石病人，多次骗用哌替啶的事件。因此，正确鉴别、判断新型毒品和普通药品以及此类犯罪的犯罪主体，使《刑法》这一强有力的武器得到最有效的发挥，是今后司法实践及临床工作的重点。
2医疗机构监管制度不健全 （1）重复建立病历。《条例》及配套文件中规定在医疗机构中用“除痛病历”代替“麻醉药品专用卡”，这虽在一定程度上方便了患者用药，但也给一些不法分子可乘之机。如果不法分子在多家医院建立“除痛病历”，就能同时在多家医院获取麻醉药品和第一类精神药品。
(2）复诊及随诊制度不健全。大多医疗机构尚未建立复诊与随诊制度，这是造成药品流失的最大隐患。《麻醉药品、精神药品处方管理规定》（以下简称《规定》第五条明确规定，医疗机构应当要求，使用麻醉药品非注射剂型和第一类精神药品的患者，每4个月复诊或者随诊一次。但由于随诊经费及人力、物力条件的制约，医疗机构对患者的随诊制度难以落到实处，这一点在基层以及偏远地区尤为明显。 (3）处方量规定不明。《规定》中虽明确规定麻醉药品、第一类精神药品注射剂处方为一次用量；其他剂型处方不得超过3天用量；控缓释制剂处方不得超过7天用量；对于某些特殊情况，处方用量可适当延长。但是对于具体的用量却缺乏明确的标准。一次用量的最高限量是多少，每次间隔时间是否有限定，“某些特殊情况”又指哪些情况，“处方用量可适当延长”，延长多少时间算适当，这些问题都有待进一步规定。只有对标准和用量加以明确，才便于将相应规定落到实处。
(4）剩余空瓶回收难度大。按照规定，患者不再使用的麻醉药品、第一类精神药品，医院应当要求患者（或其亲属）将剩余的药品无偿交回，由医疗机构按照规定销毁处理。但患者在执行此规定时，不理解为何要将自己花钱购买的药品上缴，认为耗时耗财，因此医疗机构很难将空瓶按时足量收回。
3生产经营和医疗使用由药监部门和卫生部门分别管制
国家食品药品监督管理局负责生产、经营环节的管制，卫生部则对医疗使用环节进行管制。这样分工虽然权责分明，利于分清责任，但对于防止麻醉药品和精神药品的流失，也有一定的弊端。在药品流通中，药物一旦出厂，药监部门往往就不再对其进行监督管理。卫生部门是医疗机构的上级主管部门，药监部门无权对医疗机构的各项活动进行监管，不免造成药监部门对麻醉药品和精神药品的购销行为监管有头无尾的局面。一旦麻醉药品和第一类精神药品从定点批发企业售出，药监部门便无法对其流向进行有效的追踪和监控，对于此类药品是否进入医疗机构无从知晓，无形中给骗购者通过伪造《麻醉药品和第一类精神药品购用印鉴卡》骗购麻醉药品和精神药品提供了机会。 加强特殊药品管制的对策
1．完善《刑法》中关于此类犯罪以及刑事责任的规定
（1）在数量上不能将新型毒品与传统毒品等量看待。要求确定某一类市场占有率高的毒品作为基准物。我国通常使用海洛因作为基准物。必须保证基准物换算公式的科学性、客观性和公正性，并保证公示向公众公开，接受社会以及当事人各方的监督。
(2）必须对新型毒品成分定量分析鉴定，从程序上保障严格的追诉标准。2006年，最高人民法院的指导意见对此做出了明确的规定：对新型毒品要做含量鉴定，确定单一型毒品还是混合型毒品；如果是混合型毒品，要鉴定主要毒品成份及比例。对不符合要求的鉴定结论，应做重新鉴定或补充鉴定，否则不能作为定罪量刑的证据使用。某种原因不能做出重新鉴定或补充鉴定的，应按有利于被告人的原则进行处理，判处重刑及死刑的应特别慎重。
(3）由于新型毒品包含有大量的麻醉药品和精神药品，尤其是二类管制药品。因此，认定制贩毒品案件应当严格把握犯罪的主观要件，不能将违反药品管理法规的普通违法行为作为制贩新型毒品的犯罪行为处理，因为脱离了监管的精神药品并不必然成为毒品，还必须满足管制药品被用于非法用途的条件，以避免打击面过大。
(4）我国将精神药品分为一类管制和二类管制两种类别，不同类别的管制药品，其药品的毒害性并不一致，国家管制力度也存在明显区别。二类精神药品相对于一类精神药品而言，适用范围更广，公众也更容易获取。执法者面临不同种类的新型毒品时，不仅要考虑该毒品的成分含量，还应当考虑该新型毒品所含精神药品所处的管制等级，该药品在医疗和社会生活中的适用状况，公众对该管制药品的接受程度，以此解决不同种类的新型毒品之间所存在的罪刑失衡问题。
2完善医疗机构监督检查机制
（1）杜绝重复建病历现象。对经确诊需长期使用麻醉药品和精神药品的非住院病人，应建立“麻醉药品、精神药品专用门诊病历”，统一编号管理。由专门的机构或人员根据患者的申请，经审核相关证明材料后为患者建立“专用病历”。同时应对患者单位或者居委会、村委会医疗机构等出具证明材料的单位和个人、患者或其代办人、处方医生、建立病历的单位等的权利、义务、职责做出明确规定，做到有法可依。还应与公安部门协同，建立“专用病历”时，在患者的户口簿上注明“麻醉药品、精神药品专用门诊病历己建”字样，这样统一管理病历，可以杜绝一人重复建病历的现象。
（2）建立健全复诊、随诊制度。具有诊断权的医疗机构应当为首诊患者出具诊断证明书，对于确诊后需除痛治疗的患者，还应当建立除痛病历和除痛病历册（除病历由病人自行保管，除痛病历册由医疗机构专门保管），并在户籍原件上注明并加盖公章，同时要求患者签署《知情同意书》。另外，除痛病历册和《知情同意书》由建册的医疗机构专门保管，需要长期使用麻醉药品和精神药品的患者在复诊和续购药品时，需出示本人的身份证、诊断证明，接诊医师对有关证件和病历册核对无误后开具麻醉药品和精神药品。首诊医疗机构应当要求长期使用麻醉药品和精神药品的患者，每4个月复诊或随诊一次，并将详细情况记录在该患者的除痛病历中。如果患者不主动到医疗机构随诊或复诊，医疗机构有权取消其继续使用麻醉药品和精神药品的资格。此种程序可有效防止麻醉药品和精神药品的流失，但也有一定的弊端，诸如患者就诊取药手续繁琐、耗费时间精力等。因此建议在医疗机构、卫生行政机关、公安机关等各机关部门中引进现代信息技术，将诊断证书与除痛病历等做成电子档案，在特殊药品的驭药窗口设置照相、指纹识别系统等。充分发挥现代科学技术的力量，扬长避短，使随诊、复诊各项制度落到实处。
(3）明确处方量。麻醉药品和精神药品处方剂量的确定，包括疼痛的评估和疼痛的治疗。首先，处方量，包括各种特殊情况，必须具有科学明确的标准，以便处方医师参照执行和监管部门监督检查。其次，应当进行疼痛的评估，再按三阶梯止痛原则用药。对于一些患者，例如边远地区患者和使用剂量较大的患者，处方医师应当在处方上注明原因，并签名。最后，应对医疗机构中医护人员的业务素质和职业道德进行培训考核。只有本着对患者高度负责的精神，严格执行各项法律法规，才能使麻醉药品和精神药品有效为患者祛除病痛，保障患者的合法权益。
(4）剩余空瓶及时回收，防止进入非法渠道。在医疗机构中临床使用麻醉药品和精神药品后，将空瓶由专人送回药库，同时填写特殊药品临床回销表，由送回人、经手人及主管药师三方签字后方可输入微机删除其记录，并自动备份到硬盘备查。此项规定是为限制此类药品的流通，防止有些患者药品没有用完又去开药，避免药物积存，杜绝麻醉药品和精神药品的流失。实践中执行此项规定时，手持空瓶的患者及其家属对麻醉药品和精神药品流入社会的危害认识不清，不理解为何要将所购买的药品空瓶交回，甚至和医务人员发生纠纷，因此这项规定的执行往往不能获得应有的成效。建议由政府建立适度的补偿机制，或者建立药品回收补偿机制，以解决无偿回收难的问题，其目的是杜绝麻醉药品和精神药品流入非法渠道。
3统一管制主体
统一管制主体，关键在于医疗企业和医疗机构，要在行政管辖权上隶属于同一个上级主管部门。该部门应该对麻醉药品和精神药品从出厂到进入医疗机构直至空瓶回收整个过程，行使管制权力并且承担相应的责任，协调好医药企业与医疗机构之间的利益关系，制定出完整连贯的管理政策，实行协调一致的管理措施。
此种制度可有效解决药监部门无法对售出后的药品流向进行追踪和监控的难题。同一主管部门对售出的麻醉药品和精神药品的经营企业进行账目审查，同时对购入麻醉药品和精神药品的医疗机构进行同等审查，买卖双方的证明材料要一致，账目要吻合，确保每一批麻醉药品和精神药品都安全完整地回流到医疗机构。
在医药企业与医疗机构上级主管部门实现统一的基础上，特殊药品管制网络需要进一步地完善与升级，逐步实现处方管理，病人病历管理以及病人身份登记管理相结合的特殊药品管理网络，实现麻醉药品和精神药品更加完整的监控信息系统。
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